作者：中國社會科學院財經戰略研究院副院長、研究員 楊志勇

2020年5月23日，習近平總書記在看望參加全國政協十三屆三次會議的經濟界委員并參加聯組會時強調，“做好‘六穩’工作、落實‘六保’任務至關重要。‘六保’是我們應對各種風險挑戰的重要保證”。“六保”是今年“六穩”工作的著力點，守住“六保”底線，就能穩住經濟基本盤；以保促穩、穩中求進，就能為全面建成小康社會夯實基礎。

“六保”與“六穩”相互統一，相輔相成

2020年4月17日，中共中央政治局召開會議，分析研究當前經濟形勢和經濟工作。會議提出，“加大‘六穩’工作力度，保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉”。這是中央首次提出“六保”。2018年7月31日召開的中共中央政治局會議首次提出“六穩”，即穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期。針對的是“經濟運行穩中有變，面臨一些新問題新挑戰，外部環境發生明顯變化”。“六穩”是在“變中求穩”，是穩定經濟之需。后來的中央政治局會議也多次結合不同的宏觀經濟形勢，如有效應對外部經濟環境變化，有效應對經貿摩擦，強調全面做好“六穩”工作。

“六保”與“六穩”是密切聯系的。從“六穩”到“六保”凸顯了底線思維，做好“六保”工作，“六穩”才有扎實的基礎。穩中求進是經濟工作的總基調，只有“穩”了，才能進。經濟社會發展目標的實現，離不開“穩”，而基礎工作在“保”。“六保”是在新冠肺炎疫情對經濟社會發展造成較大沖擊的背景下提出的，是解決短期突出問題的重要措施。“六穩”與“六保”一脈相連，如二者都將“就業”作為首要工作，“六穩”的第一項是“穩就業”，“六保”的第一項是“保就業”。

保居民就業：保持一定的經濟增速與有針對性的就業政策

以經濟增長保居民就業。保居民就業位居“六保”首位，就業是民生之本，關系到社會穩定。近年來，國內外經濟環境日趨復雜，經濟下行壓力較大，對促進就業帶來一定挑戰。從全國城鎮調查失業率來看，2020年3月份與2月份相比有積極的變化，3月份，全國城鎮調查失業率為5.9%，比2月份下降0.3個百分點。但經濟增長的復雜形勢決定了我們不能看輕就業問題的嚴重性。

經濟增長與就業密切相關，越快的經濟增長速度，吸納的勞動力越多。近年來，我國強調經濟運行在合理區間，就是希望讓經濟增長吸納更多的就業，讓新增就業崗位能夠滿足新增就業人員的需要。可以說，保居民就業，實現充分就業目標，最直接的途徑就是推動經濟增長。

我們要看到保居民就業的有利條件。中國正處于勞動力供應的“劉易斯拐點”階段。人口老齡化問題日益突出，勞動力供應在減少，勞動無效供給時代正在逐漸成為歷史。這意味著只要是勞動力，在市場上找到工作機會的可能性就很大。需要注意的是，勞動力供應不足是總量問題，大趨勢也是如此，結構性失業和周期性失業增加了保就業的壓力。中長期就業形勢說明提供就業崗位的韌性，現在要做的是克服短期的困難。

中國經濟結構調整正有序進行，其中釋放出來的一部分勞動力，由于知識結構和勞動技能不能很快地適應新產業的需要，未能實現再就業。勞動密集型產業是就業大戶，但隨著越來越多的勞動密集型產業采用機器人和自動化設備，有向資本密集型產業轉化的趨勢，這導致充分就業目標的實現遇到更多的挑戰。經濟增長可以吸納的勞動力數量與行業結構有關，就業需要積極發展勞動密集型產業。

對待就業人群，要精準創造就業崗位，加強需求和供給的雙向調節；可加強就業培訓，讓更多的勞動力擁有新的勞動技能。除此之外，階段性減輕企業社保負擔，保住更多就業崗位，也可促進就業。數字經濟是經濟的新增長點，就業需要搭上數字經濟的快車。對于高校畢業生而言，應屆畢業生就業政策的調整，例如給予畢業生就業落戶更長的周期，同樣有助于畢業生就業。

保基本民生：既要借助市場力量，也要發揮財政的力量

基本民生支出需要居民（家庭）有基本的可支配收入作為后盾。居民只要順利就業，就會有工資收入，這在很大程度上可以解決基本民生問題。這是市場力量保基本民生。如果市場不能做到這一點，那么就需要政府的力量，尤其是財政力量。

現代國家都有社會保障制度，為基本民生的保障起到了托底作用。養老、醫療、教育、住房等多個方面的基本保障，政府都可以發揮作用。有些地方養老金支付壓力較大，如不妥善解決，甚至會出現支付危機，如果僅憑地方財政是很難處理的。在這個時候，增加中央對地方的轉移支付是必然的選擇。疫情沖擊之下，收入支持政策就顯得尤為重要。失業救濟金的及時發放可以給陷入支出困境的失業人員解決燃眉之急。一些地方發放消費券，不僅能促進消費，也有助于改善基本民生。除此之外，更有效的做法是直接給中低收入者發放現金補助，讓他們有更大的選擇權。

保基本民生不能孤立看待，它與“六保”中的其他“五保”密切聯系。保居民就業與保基本民生的關系最為密切，為基本民生需求的滿足提供了最基本的收入保障。保市場主體，讓就業有了去處，進而對基本民生保障提供支持。糧食能源安全，意味著居民可支配收入的購買力有更切實的保障。產業鏈供應鏈的穩定，可以為市場主體的運作提供基本條件。基層正常運轉，本身就與基本民生是交叉重疊的。因此，保基本民生必須綜合施策，不僅要采取措施滿足基本的民生訴求，而且要為保基本民生提供更好的環境。

保市場主體：更加關注中小微企業

與大企業相比，中小微企業面臨更多挑戰。市場經濟條件下，市場在資源配置中起決定性作用，市場主體是就業的主要載體。最主要的市場主體是企業，保市場主體就是保企業。有企業，才有就業，才有收入，才能保基本民生。在正常情況下，市場主體要經受市場風浪的考驗，市場的預算硬約束是市場主體活動得到充分釋放的內在要求，不能經受市場沖擊的企業會從市場消失。但在特殊時期，保企業就顯得尤為重要。在疫情沖擊下，大企業應對困難的能力相對更強，短期內更難的是中小微企業。中小微企業無論在市場的開拓、資金的籌集，還是在人才的集聚等諸多方面，都處于不利地位。現實中已有不少直接針對中小微企業的政策，如稅收優惠政策等，但遇到重大突發事件的沖擊，中小微企業往往難以應對自如。中小微企業是吸納就業的主力軍，為此，可結合就業目標，有針對性地救助中小微企業。財政給中小微企業紓困，可更多地以企業所吸納的勞動力多少為依據。

產業鏈供應鏈的穩定，可以促進中小微企業的發展。對于在行業內影響力較小的中小微企業來說，企業復工復產還不夠，更重要的是要讓復工復產提供的商品和服務順利銷售。復工復產、復商復市，需要消費通暢對接。消費是經濟增長的基礎，從消費側解決問題，是在打通“生產—消費”鏈條。進一步降低間接稅以及相關收費、基金，適當開展消費信貸，也可以促進消費回升。中小微企業遇到的資金困難，政府可采取有效的紓困措施，幫助企業渡過難關，比如，財政出資擔保，或財政適當貼息，金融機構提供融資服務等。同時要特別注意，救助企業要救助到位，資金能否迅速、有效落實至關重要。現在對中小微企業有不少財稅優惠政策，這些政策應該落實落細。對于企業納稅中遇到的資金緊張問題，也可進一步落實延緩納稅的有關規定。

此外，還要設身處地去考慮，中小微企業需要什么？如何才能做到可持續運行？哪些是政府可以去做的？哪些是政府在短期內需要去做的？根據市場主體的不同需求，給予針對性的救助。保市場主體，重在保中小微企業，但“保”不等于“守”。中小微企業要以發展為導向，只有發展，才是“保”的最有利做法。

保糧食能源安全：經濟社會各項工作的基礎

保糧食能源安全是經濟社會各項工作的基礎。保糧食能源安全，最低限度是保供應，同時還應爭取以盡可能合理的價格供應。

無農不穩，農業是國民經濟的基礎。農業是一個相對脆弱的產業，受自然條件影響很大。考慮到受疫情影響，各糧食生產國采取措施限制出口，中國應將恢復糧食生產能力作為重要任務，繼續發揮財政支農的作用，從糧食供給上為糧食安全打下堅實的基礎。

能源安全，是工業安全的基礎，工業體系的正常運行，離不開能源保障。國際油價低位，為能源保障提供了極為有利的條件。能源安全，應該是有效的能源供應，而不是高成本的能源供應。國際能源市場千變萬化，這次國際油價持續下跌，一般人很難判斷哪里是高位哪里是低位，結果很可能在油價剛下降時，就把儲油能力消耗殆盡。表面上看，石油供應有保障，但這是低效的保障。為此，可建立能源供應的動態調整機制，合理使用石油儲備。要正確看待油價，作為成本的一部分，上漲的油價在很大程度上可以通過漲價的方式將負擔轉嫁出去。因此，我們追求的應該是一種平衡，而不是多多益善。

中國是煤炭大國，至少在現階段，煤炭在能源供應中的重要地位短期內無法撼動。2019年，中國在全球燃煤電站發電總量排名第一，燃煤電站發電量占全球煤電的50.2%。煤電仍是電力供應的主力。新能源供應在各種政策作用下有一定的增長，但仍有較大的提升空間，無論是光伏還是風電，都存在成本較高的問題。新能源開發利用需要革命性的技術支撐，而這在短期內很難做到。保能源安全，在短期內還是要注意傳統能源的供應。

保產業鏈供應鏈穩定：讓企業能夠正常運行

產業鏈供應鏈的穩定主要靠鏈上企業自己來維護，市場機制引導鏈上企業行為。在一般情況下，這主要通過市場力量來解決。但疫情之下，僅僅靠市場力量，可能需要較長的時間，而這可能導致產業鏈供應鏈上的企業無法正常經營，甚至消失。疫情防控特殊階段，超常規的做法才是適當的。特定企業遇到的問題，不是等待有較長時滯的新企業誕生，而是采取有效的措施挽救企業，在保市場主體的同時保產業鏈供應鏈穩定。

保產業鏈供應鏈穩定是一項極其復雜的任務，政府要在其中發揮作用，必須建立在對產業鏈供應鏈充分了解的基礎上。每一個行業都有其特性，有的行業鏈條長，企業間關系復雜，如果對行業不夠了解就采取措施，那么結果可能導致財政資金的浪費和低效率。新冠肺炎疫情讓全球產業鏈供應鏈受到影響，針對這一特殊情形，應有非常規的有效措施，盡可能減少產業鏈供應鏈不穩定的問題。

保基層運轉：夯實國家治理的最基礎環節

基層公共服務的有效提供，關系到社會穩定與地方治理現代化。保基層運轉，需要充分的可支配財力。對于地方政府而言，發展支出主要靠政府性基金和土地收入，而土地收入主要靠房地產市場，但從目前來看不少地方政府顯然很難做到。我們還應看到，一般公共預算收入中的相當部分來自非稅收入，而非稅收入在很大程度上不具有可持續性。地方財政收入受經濟下行的嚴重沖擊，有什么樣的經濟狀況，就有什么樣的財政收入狀況。考慮到一些地方無論是現在還是將來，都很難有額外的財力補償。如果增加中央對地方的借款，或直接提高地方政府一般債務余額，這些地方以后可能也難有充分的償還能力。為此，可建立中央對地方的財政救助機制，增加中央對地方的轉移支付，幫助地方渡過難關。當然，保基層運轉，也需要基層“過緊日子”，保證必要的人員經費和公用經費，最大限度地壓縮項目經費。

“六保”的內容既各有側重又相互支撐，因此，必須統籌對待。國家正采取積極的措施，多“箭”齊發，尤其是其中的財政政策和貨幣政策，在“六保”任務的完成中扮演著重要角色。只要加強政策工具之間的協調配合，“六保”的任務就能完成。從“六穩”到“六保”，是適應經濟社會發展不同階段的需要，“六保”做到，“六穩”的目標也就容易實現。